俄国在亚洲的侵略计划，是依赖西伯利亚铁道为唯一命脉，为了西伯利亚的安全，所以必须侵占外蒙古。因为倘中国以蒙古置省，在库伦驻大军，则西伯利亚铁路随时会被中国占领。因此西伯利亚铁道建筑后，俄帝占蒙古的野心昭然若揭，一方面优待佛教徒以争取蒙人好感，同时对于库伦活佛哲布尊丹巴加意拉拢，不断派遣使节访问哲布尊丹巴，并赠奇珍异宝，哲布尊丹巴乃渐有疏清亲俄之意。加以清末在外蒙推行新政失当，使蒙人离心离德，清驻库伦办事大臣三多处置欠妥，遂予俄人有可乘之机。清宣统二年（1910年）日俄签订密约，俄帝对中国侵略乃更趋积极，同时加紧怂恿哲布尊丹巴为蒙古君主，以断绝和中国的臣属关系。哲布尊丹巴果坠术中，乘中国革命爆发，宣告独立，驱逐清官兵于蒙古境外，俄政府亦同时向清廷外务部提出下列要求：（一）清国承认俄国有自库伦至俄境筑建铁路之权；（二）清国须与蒙古订约三点：甲、清国不得在外蒙驻兵。乙、清国不得在外蒙殖民。丙、蒙人自治受清办事大臣管辖。（三）清国所有治蒙主权改隶办事大臣。清俄交涉仍由两国政府协商。（四）俄饬领事官协助，担保蒙人对于清国应尽之义务；（五）清国在蒙如有改革，须先与俄国商酌。
俄国向清廷提出这些要求后，正值清廷应付革命军力不从心，皇统亦将不保，自身尚顾不到，遂来不及和俄国交涉。宣统三年（1911年）十一月卅日外蒙集中大军宣布成立大蒙古帝国，驱逐清驻库伦大臣三多和他的文武属员。12月28日，哲布尊丹巴在库伦登基，组织伪政府，年号“共戴”。
中华民国成立后，日在纷乱中，更无余力兼顾外蒙，俄国遂乘机攘夺，派前任驻华公使柯索维茨于元年10月3日在库伦与“哲布尊丹巴政府”签订《俄库条约》。约文如下：
（一）俄国政府扶助蒙古保持现已成立之自治秩序，及蒙古编练之国民军，不准中国兵队入蒙古边境、与华人移殖蒙地之各权利。
（二）蒙古政府准俄国人民及俄国商务，照旧在蒙古领土内享用此约所附专条内开各权利及特种权利。其他外国人自不得在蒙古享同等于俄国人民所享之权利。
（三）如蒙古政府以为须与中国或别国订约时，无论如何所订之新约未经俄政府允许，不能违背或变更此协约及专条内各条件。
（四）此友谊协约自签押之日施行。
《俄库条约》的附约甚为详细，规定俄人在外蒙享有自由居住、移动和商务制作权，贸易免税权，租赁或购买场地建筑房屋权，垦殖权，享用矿产、森林、渔业权，俄国银行在外蒙开设分行权，俄国政府与外蒙地方官协商派遣领事权，设置邮政权，自由航行权等等。这个附约几乎垄断了整个外蒙古，其侵占外蒙权利，等于统治了外蒙。
库伦宣布“独立”，曾传檄内蒙古各盟，由檄文中可以看出库伦傀儡政权的一切。
（第一次檄文）：“喀尔喀库伦齐集各王贝子公扎萨克堪布商卓特巴达喇嘛等，为咨行事：本盟长副将军何贝等，暨互来齐集库伦汗王贝子公扎萨克以及伦堪布诺门汗副堪布，额尔德尼商卓特巴达喇嘛等，彼此相商，共同一致，于本年十月八日呈递曼达尔请示活佛（注：即哲布尊丹巴活佛，外蒙古最高人物）呈称：现今时势艰难，甚为可惧，本蒙古前以清皇仁德，推崇黄教，是以倾心归服。近年以来，有名无实，本蒙古所受一切困苦逐日增加，情事昭然，人所共见。现值南方大乱，各省独立，清皇权势日就凌夷，国体变更指日可待，我蒙古丁此时艰应如何造育生成之处请明白训示等情。本日奉活佛谕：所呈各节均与时势有关，甚合予意，满汉之现象如此，亦满洲之不德所致也。我蒙古亦宜联合各盟，自立为国以便保我黄教而免受人权力压制之苦，自应协力同心，奋勉图雄。本喇嘛待遇蒙众，一视同仁毫无偏倚，应将此意传令各蒙众一体知悉，等因。跪读之下，伏查现在时势既至如此，而活佛指示详明，譬如大梦方醒，群疑尽释，欣感无已。夫立国之道，首在兵强，应将各盟兵丁调派训练，上可拱卫活佛维持黄教，下可固守地面，保护人民，业已商酌公布在案。又自立为国一事，于本年夏间经库伦齐集之汗王公各扎萨克等再三筹商，彼此意见相同，一面特派专使额林沁前赴俄国通好，并请保护一切，当得俄政府允许，此后蒙俄国交当益巩固，一面推哲布尊丹巴喇嘛为蒙古君主，建立蒙古国家，北与俄国联络，彼此相助，以期黄教仍旧推行，不惟保护生命，且免将来祸机。此项情节自应一体知悉，相应飞咨内外各蒙古盟长总管等，于文到时妥为宣布……”