当民国2年正式国会尚未成立前，各政党对于宪法起草问题意见颇不一致，大别之有三派：第一派是国民党的主张，认为宪法的起草和制定，是国家主权攸关，当然是国会的职责。依《约法》的规定，国会成立后，应由国会选出起草委员编定，经参众两院议决。第二派是梁启超等所倡导，而为当时十八省都督及共和党、统一党、民主党所赞成，此派主张由政府组织宪法起草机关，以现在临时参议院、各省都督、各政党和总统府所派的委员编定宪法，提交国会议决；第三派为袁系的主张，认为现时政党意见不一，政府设法由大总统直颁宪法起草命令，布告全国，以免政争。正式国会成立后，由于国民党在参众两院都获得压倒的多数，因此，国民党主张便获得胜利，两院选出了宪法起草委员，成立宪法起草委员会。在这个委员会中，国民党的委员占了大多数。
当宪法起草在进行中，袁世凯对于行将制定的正式宪法最引为深虑的是两个问题：一是大总统任命国务员有没有必需获国会同意的必要；二是大总统有没有解散国会的权力。袁认为过去一年多的经验，内阁曾三次改组，每一阁员的任命胥经国会同意，议员则多方留难，因此，袁认为正式宪法中，应该取消国会同意任免阁员权和总统有解散国会权。
袁的这两个问题自然遭到国民党的宪法起草委员的猛烈抨击，这时恰遇到二次革命，袁政府和宪法起草委员会乃发生更尖锐的冲突。2年8月中旬，起草委员徐秀钧首被逮捕，并被解往九江枪决。8月27日政府复捕去国民党籍之参议员朱念祖、高荫藻、张我华、赵世钰、丁象谦等五人，和众议员常恒芳、褚辅成、刘恩格等三人。内中张我华、赵世钰、褚辅成、刘恩格四人为宪草委员。其后褚辅成、朱念祖被解往宿县，常恒芳解往安庆，赵世钰等五人羁押于天津，至国会解散后始获释。褚辅成和朱念祖在袁死后，国会复活才与常恒芳同时出狱。袁解散国会后，更有徐镜心被杀于北京，段世恒死于陕西。这是一页非常痛心而悲壮的民主奋斗血泪史，袁世凯为了议员们不听从他的意见，而采取的暴行中，统计宪法起草委员被杀的有三人，被捕的有四人，实在是我国立法史上最惨的一幕。
袁世凯在宪法还在起草时，就使用卑鄙的手段以达到他个人予智自雄的目的。他心目中从不知民主为何物，同时他要求宪法符合他的意旨是假定他可以终身担任总统，因为他所争的不是国民的希望，也不是国家的需要，而是他在担任总统时的方便！
民国初年的政治，很多地方令人泣笑皆非。前面已提到政党的组成，好些人一身兼好几个党，好些人今天是这个党明天便是那个党。尤其是国会的议员，有价有市出卖，今天卖给甲党，明天又卖给乙党，于是有好事之徒拟了一份卖身契文曰：
“末员某甲，今以本身所买得之议员一名，卖与贵党，连皮带骨，一概不留。自卖与贵党之后，任从贵党为非作歹，本员无不服从。”
这个卖身契，实际说来仍是外行所写，因为那些卖身议员，以卖一回最为笨伯，老猾的多是分作无数次卖，或同时兼卖五个党，卖完之后一律脱党，自名为厌弃党争。所以当时有人看了上面那份卖身契，竟连皮带骨一齐卖，全谓为尚有良心，是三代以上的人物。据说卖身的人第一次收钱到手时，向掮客所作的第一句客套话是：“何必客气！”于是，当时北京的应酬场中，只要有人说一句何必客气，一定引起了哄堂。有人看到当时情景，愤慨万分，曾感慨地说：“今日共和，卖国的价钱比从前便宜多了。”别人不解其意，问是何意。其人曰：“当前清时，有个英国人曾说：我们不必和中国打仗，就能把中国土地利权占尽，我们只要汇丰银行一家就办得到。因为你们中国的一个知县官，只须八千两银子就能捐得到，这样算起来，把全中国的州县买尽，至多不过千万元，香港上海汇丰银行随时可以拿出这笔钱来。如今，中华民国要选举正式大总统，依选举法，只须四五百张票，听说每张票一万元，买四五百张不过四五百万元，这个数目买一个大总统，统理全中国，岂不比买全国州县官要便宜得多吗！”
当时的北京，议员们成了豪客，本来北京马车不多，这时议员十之八九坐马车，且多为自备马车。旧时北京请客，寻常酒席不过八元十元，这时北京一席20余金以上，议员请客多在六国饭店、北京饭店、昌德饭店。议员纳妾亦成普遍现象。至于八大胡同的热闹，也是庚子以后所未有。名花如姚蓉初、金小菊皆被人藏之金屋。俱乐部是洋玩意，北京本来没有，这时却极发达，遍处皆有俱乐部，作为政客们应酬和团结本党的联欢地方。上海的名花亦多由南来北。