徐世昌和袁是真正的老朋友，他们订交于布衣时代，走上宦途以后，彼此互相援引，袁成立北洋军后，为了避免清廷的注意，曾拨一部分北洋军给徐带到关外，那时徐任东三省总督。慈禧去世，袁被勒令回籍“养疴”时，徐等于是袁在北京的灵魂。辛亥革命后，清廷再度起用袁便是徐奔走彰德与北京之间所策动的。所以袁、徐两人的私交，确是比其他人深得多。不过徐自辛亥革命后，便以“遗老”自居，“耻食周粟”，他避居青岛，不问政治。民国2年12月13日北京举行光绪帝后“奉安”大典时，他曾悄悄地来过北京一趟，他宣称来京目的是为了参加奉安典礼，顺带祝贺老朋友就任民国大总统。袁就任大总统后，曾颁给徐“勋一位”，他拒不接受，仍回青岛。
据说，当袁有意请他赴京时，袁“太子”克定的劝驾最为有力。袁克定极不喜欢梁士诒，有人献议克定，把徐请出来，是打击梁的好办法。袁克定由京中赴河南，便力请徐来彰德，徐未答应，可是双方往来了好多信札。
民国3年2月，袁特请徐的门生王揖唐专程到青岛促驾，并带了一封很恳切的亲笔函，徐被老朋友这番诚意所感动，一方面也觉得这位老朋友的威权日益显赫，于是才命驾动身，于3月29日到了北京。
袁于5月1日明令撤销国务院时，同时明令任命徐世昌为国务卿，可是，徐表示不肯接受。袁派孙宝琦、段祺瑞二人前往劝驾，徐还是一副遗老的模样，怎么劝也不答应。搞得段祺瑞有点光火了，大声说：“菊老（徐字菊人）老是不肯出山，岂不辜负总统一片苦心，叫我们如何复命？”徐这时才改变了口气，作出很痛苦的表情说：“当然，我不好意思不帮老朋友的忙，好吧，我就暂时出来过过渡。不过，民国官俸我是绝对不能领受的。”
孙、段向袁复命后，袁很高兴，立刻把自己办公的遐瞩楼腾了出来，改为政事堂。自己则搬到同一院落的春藕斋办公。由于总统和国务卿办公的地点都在同一个院落，因此袁便常常跑来和徐聊天。
袁对徐特别尊重，他叫手下人尊称徐为老相国。徐到任刚满一个月，因为他宣称不受民国官俸，可是老朋友最懂得老朋友的脾气，袁吩咐主计处，在总统交际费项下，拨出4000元送徐，因为这笔钱是从老朋友荷包里拿出来的，徐便欣然收下。
政事堂既设在含和殿后的遐瞩楼，它的所在地可谓一半在总统府，一半在旧国务院。只有印铸局本就在院外。政事堂左为机要局，右为左右丞休息所，政事堂公所则是旧国务院址。政事堂之组织细则为：（一）国务卿有参与军事之权，军事会议国务卿得列席；（二）对外公事均以政事堂名义行之；（三）国务卿于政事堂范围内得发堂谕；（四）国务卿得召集各部总长在政事堂会议。照上述各点，国务卿实质上的职权，远超出前此国务总理之上。各部除例行公事得自行办理之外，主要的均须国务卿核准，所以各部总长对国务卿颇有从属关系，当时还有一项规定，即外交、内务、交通、财政、陆军五总长，规定每日必须谒见袁，谒见时由国务卿率领。
徐对朋友说，国务卿的冗忙，并不下于清朝兼管各部的军机大臣。这位老相国每天起身甚早，8点后盥洗完毕即办公，至9点钟即至总统府，至10点钟偕左右二丞杨士琦、钱能训入谒袁议论国事，11点钟到政事堂办公，12点钟午膳，有时陪袁共食，有时则和杨士琦、钱能训共食。下午2点钟休息，至四五点钟起办公到晚上10点钟。
政事堂下六个局是机要局、主计局、铨叙局、法制局、印铸局、司务局六局。最忙的是机要局，机要局除了局长张一廏外，还有两位副手是冯学书和郭则云。张一廏最勤，每天早上6点就开始办公，杨、钱二丞则7点上班，把张整理出来的公事复核，然后向徐呈阅。张一廏和袁的关系也很深，在此以前，梁士诒虽权倾一切，可是张也是一位红牌秘书，他不属哪一派系，据说徐世昌的出任国务卿，袁、徐之间的许多细节都是张从中间传述。主计局长吴廷燮，一向和徐的关系很深，熟于政要和考据，文学见长，人以道学先生目之。主计局是一个居高临下的财政机关，旧日总统府内的财政会议即合并于主计局。吴不是财政专家，出长主计，令人有才非所用之感。吴有鉴及此，乃在财政考据方面发表“权威”意见，诸如中国田赋簿籍之数，税法因革之原，他都考之有据，还著了一本《清理财政考略》专书。主计局设在怀仁堂，即清朝的仪鸾殿。铨叙局、印铸局、法制局都是旧人，司务局是专办庶务，局长是曾随徐在东三省的旧人吴芨孙。