直皖战后，北方的局势有了改变，在此以前，北京政府无论谁任总统或是总理，北京政府只有一个“太上政府”，就是以段祺瑞个人为中心。皖系战败后，北京政府出现了两个“婆婆”，一个是曹锟，一个是张作霖。任何一件事，曹锟点了头，张作霖不点头，事情就办不通，而曹张之间代表直奉两系的利益，很多问题并不协调，做“小媳妇”的北京政府就无法处理，无所适从。
尤其是靳云鹏，他坐在国务总理椅子上，其背景既不是直系，又不是奉系，却是垮了台的皖系，由于他的复杂身份，他在皖系便为大家所不齿，陪了笑脸生存在直奉两系夹缝中，这日子真是太不好受了。
当时北京政府内部的问题也很多，最尖锐而突出的，是国会问题。由于皖系一手制造的安福国会已经宣布停会，北京事实上迫切地需要有一个新国会。因为广州虽然有一个国会，可是广州的国会是和北京唱对台的，北京政府当然不能把它恢复。所以北京政府便通令各省根据旧选举法进行国会的改选。这一措施是在使北京和广州的国会同时消灭，南北双方都重新选举。因为旧选举法是迎合南方坚持的旧约法，这便使南方在法律问题上占了上风，另一面使南方的“护法”大旗使用不出来，岂不是可以达到和平统一的目的。
其实北京方面走着棋是自己打自己的耳光，因为徐世昌的大总统就是安福国会产生的，而安福国会是根据新选举法选出来的，现在又用旧选举法选国会议员，就是舍新存旧，就是承认徐世昌自己的总统地位为非法。同时这一措施并不能满足南方的要求，因为南方护法的目的是恢复旧国会，并不是用旧选举法选举新国会。所以北京政府公布重新选举国会议员后，南方却置之不理。
不只是南方，皖系的封疆大吏如浙江督军卢永祥就首先反对改选国会，其他北方各省也不热心支持这个选举。
在国会问题上，北京政府不只不能得到南方的支持，甚至连北方的内部也没有协调。因此北京出现了一个怪现象，就是一直陷于没有国会状态中。
靳云鹏是10年5月第三次组阁，为什么他以一个皖系人物，竟能在皖系失败后受到垂青呢？原来他在安福国会时代，受尽了安福系的气，他在段祺瑞下边，与徐树铮积不相容，他又是张作霖的亲家，所以在安福时代，靳云鹏是皖系所排挤的人物，也因此使他在直奉两系统治北方时，能成为内阁总理。
他这次组阁时，其政府的中心问题有二：一是谋求形式的统一，以便向国外借款，二是巧妙地运用直奉两大势力以平衡北京政府。
北京政府除非有力量统一，否则自外国银行借款就不可能。事实上中国当时是分裂状态，从什么形式来统一，任何人也不敢武断，外国银行团眼光更现实和机警，自不会把钱放到一个危险的地区。所以北京政府想向外国借款，简直是不可能的事。
可是，北京政府多少年来就是靠借债度日，尤其是借外债，押铁路、押关税、押矿、押盐，无所不押。如今外债不能借，内债也要惜，要借内债就要向银行和银团借，国内的财权都是掌握在旧交通系的手中，靳在第二任内阁时曾延揽旧交通系的周自齐为财政总长，叶恭绰为交通总长，以为依赖这两位旧交通系的巨头可以支持北京政府的财政。可是当时有人向靳说：周、叶故意在财政上制造困难，以迫靳内阁垮台，使交通系领袖梁士诒出任阁揆。原来周、叶认为解救财政的困难，既借不到外债，又无法增税，唯一善策是发行内债，可是内债的债信也扫地，所以必须先恢复内债的债信。恢复内债债信势必将一切财源先用之于整理内债。因此，很多人便认为周、叶两位旧交通系领袖如此做，实在是想在财政上困迫靳内阁，以使其垮台。
第一次靳内阁是起于8年9月，迄于9年5月。第二次
靳内阁起于9年8月，迄于10年5月。
穷并不是靳内阁的特色，因为北京政府一直是穷的，不过在靳时代有告贷无门之苦。
10年初，北京和全国各地到处闹穷，军费积欠了八九个月，各省都有规模不同的兵变，而各省的军政负责人，也都为了财政问题而伤透脑筋，向北京催款的电报似雪片一样飞来。
10年1、2月，张宗昌所属暂编第一师在赣西兵变，造成了江西人民巨大的损害，后来经由陈光远派兵予以解散。湖北的宜昌和沙市也发生兵变，烧杀焚掠无所不为，且侵扰到外国商店，引起了外交团的严重干涉。还有保定，本来是直系的大本营，驻军廿三师且为直系所属最精锐的部队，也因欠饷而引起了兵变，这对直系颜面大受影响。